来源 | 检察日报

　　作者 | 闫晶晶

　　

　　

　　《检察日报》2024年1月8日

　　第05版 声音周刊

　　

　　家住上海市长宁区虹桥街道中山居民区的严敏祥是一位退休法官，他出门常常携带一个文件夹，里面装着几张旧报纸和本子、笔。《全国首个设在街道的立法联系点落户上海，虹桥街道居民提的建议直通全国人大》……严敏祥向记者展示了他收藏的报纸文章，2015年虹桥街道基层立法联系点的成立改变了他的退休生活，他成了一名基层立法联系点的信息员，社区老年活动室、虹桥街道基层立法联系点都成为他常来的地方。

　　

　　“老百姓可能都觉得立法‘高大上’嘛，离自己很远，但其实是和大家生活息息相关的，比如我参加过反电信诈骗法草案的意见征询，这部法律赋予检察机关开展反电信诈骗领域公益诉讼的职能。我到社区和大家宣传，再把大家的意见收集起来，通过联系点把基层声音传递到最高立法机关。”2023年11月下旬，严敏祥受邀参加了虹桥街道基层立法联系点举行的检察公益诉讼法立法首次专题研讨会，参会的还有基层群众、一线行政执法人员、法官、检察官、“益心为公”志愿者、法学专家等。

　　

　　扎实的基层民主实践可感可触

　　上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点。

　　

　　上海市长宁区虹桥街道辖区，聚集了大量外资、国资、合资和民营企业，既有涉外居民区，也有传统居民区，具备“人群多样、地域现代、经济发达、资源丰富”的典型性特征，是上海改革开放最早的窗口。2015年7月，虹桥街道作为全国人大常委会法工委首批设立的4个基层立法联系点之一，成为全国第一个设在街道的基层立法联系点。

　　

　　2019年11月2日，习近平总书记在视察上海虹桥街道基层立法联系点时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上再次提到“全过程人民民主”，并强调，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。

　　

　　走进立法联系点所在的古北市民中心，大厅人来人往，络绎不绝。展览区展示着全国人大常委会法工委给参与未成年人保护法修订的华东政法大学附属中学的感谢信和立法联系点信息员的聘书，以及社区居民手写的关于固体废弃物污染环境防治法（修订草案）的建议、来自外籍居民的信等，还特别设置有检察官工作室。立法联系点随处可见标志性的“彩虹桥”，连接着基层和最高立法机关。

　　

　　根据不同法律内容，虹桥街道基层立法联系点积极探索立法意见征询新形式，丰富民主立法新实践，形成了“民意广覆盖，流程全链条，信息全方位，联动聚合力，征询促法治，宣传接地气”的虹桥经验。

　　

　　在关于修改人口与计划生育法的决定公布后，有位参与立法意见征询座谈会的居民，很快截图发来了一条信息，说他们在微信群里正在讨论当时提出的法律意见。有人根据正式公布的法律文本作了比对，发现有一条文字修改的建议被采纳。群里有人表示，这是“重视民意”。

　　

　　“民主似乎是看不见摸不着的，但基层的扎实实践触手可及。”从设立之初就参与了虹桥街道基层立法联系点建设的虹桥街道党工委书记郭凯对于何为最广泛、最真实、最管用的民主有深切感受：基层立法联系点的设立是国家民主进程中的大事件，实现了民主、科学、依法立法，用民主的方法解决民生问题。

　　

　　为立法提供更丰富的实践样本

　　上海市长宁区检察院检察官在立法联系点听取群众意见建议。

　　

　　“立法联系点设在基层街道的优势是密切联系群众，短板是专业性、精准性不够。2017年，长宁区检察院成为立法联系点的顾问单位之一，常设检察官工作室，在立法过程中发挥了重要支撑作用。”郭凯说。

　　

　　作为全过程人民民主“首提地”的检察机关，2023年7月31日，长宁区检察院发布《上海市长宁区人民检察院关于服务长宁打造“全过程人民民主最佳基层实践地”十条举措》（以下简称《举措》），立足区域特色与自身职能，围绕办好检察为民实事、提出基层立法建议、自觉接受人民监督等方面提出要求，并明确了设立检察官立法建言中心、设置社情民意流动采集点、推进司法公开等具体任务。

　　

　　近期，传染病防治法草案等公开征求意见，上海市检察院联合华东政法大学公益诉讼研究中心，向立法联系点提供了关于优化检察公益诉讼条款的立法建议：“这些法律规范涉及的国家治理和社会管理领域十分广泛，由于传染病防治法等法律规范直接关系社会公益的维护，与公益诉讼的价值追求一致，这些法律规范应建构公益诉讼机制。”

　　

　　华东政法大学教授练育强表示，立法机关的产生就是民主的。立法的过程是不同利益之间的平衡，要讲民主，每个过程都要听老百姓的意见。有别于其他三大诉讼制度，公益诉讼制度中公共利益本身怎么界定，需要引入民主机制，思考全过程人民民主如何体现在立法、司法过程中。

　　

　　近年来，上海市检察机关参与虹桥街道基层立法联系点多部法律草案的意见征询，包括立法法、国家安全法、民事诉讼法、完善和加强备案审查制度的决定、野生动物保护法修订、刑法修正案（十二）等。

　　

　　2023年9月公布的十四届全国人大常委会立法规划将检察公益诉讼法列入一类项目，这标志着检察公益诉讼立法迈上新台阶。检察公益诉讼立法归根到底维护的是人民的根本利益。如上海市检察院第八检察部主任林仪明所言，检察公益诉讼职能的履行要体现最完整最全面的人民性，检察公益诉讼的立法过程中必然要落实全过程人民民主原则，要确保基层群众参与其中，反映公众对于公益保护的期待和要求。

　　

　　作为长宁区检察院“益心为公”志愿者的上海上正恒泰律师事务所合伙人杨如意就从专业角度为检察公益诉讼立法提出意见，他认为，调查取证是公益诉讼案件顺利开展的前提和基础，尤其是在面对生态环境保护等实践中频繁发生、案情复杂、涉及专业知识的公益诉讼案件时，检察机关的调查取证权、调查核实权可能直接决定了案件办理成效。因此，检察公益诉讼立法应丰富其在公益诉讼中的调查手段，加强对检察机关公益诉讼调查权行使的制度保障。

　　

　　大量的公益诉讼办案实践为立法提供了丰富的样本。2022年11月，长宁区检察院在“宁萌护未”未成年人检察社会服务中心小程序收到举报称，上海市盲童学校虹桥路出口周边盲道设计、建设不规范，影响盲童学校学生通行安全，侵犯未成年人公共利益。接到盲道问题线索后，长宁区检察院办案检察官立即前往上海市盲童学校周边进行实地调查，并邀请人民监督员参与实地核实，开展全过程监督，向相关行政机关发出诉前检察建议。

　　

　　在虹桥街道基层立法联系点随后举行的无障碍环境建设法（草案）立法意见征询会上，受邀参加的长宁区检察院检察官就办理监督盲道治理行政公益诉讼案中发现的问题及人民群众集中反映的意见建议提炼总结，提出进一步优化公交车站盲文提示、语音播报功能等立法建议。

　　

　　把全过程人民民主理念转化为治理效能

　　上海市虹桥街道基层立法联系点举行检察公益诉讼立法首次专题研讨会。

　　

　　不论是立法前还是立法后，上海检察机关都将全过程人民民主理念贯穿检察工作全过程。在个人信息保护法草案发布前，上海市检察院就将个人信息保护领域探索开展公益诉讼工作的情况、碰到的问题通过调研报告反馈给虹桥街道基层立法联系点，并通过后者形成专报直报全国人大，为立法提供了上海的实践经验和观点。

　　

　　2023年1月1日，修订后的妇女权益保障法正式施行，明确授权检察机关开展妇女权益保障领域公益诉讼。2022年12月，长宁区检察院举行了关于妇女权益保障法的“75号咖啡”法律沙龙，聚焦检察机关如何落实新修订妇女权益保障法相关条款和监督保障妇女权益保障法统一正确实施，邀请来自全国人大常委会法工委、市妇联、华东政法大学等单位的专家开展座谈，对其中如何用足用好妇女权益保障法增设的公益诉讼条款等进行了充分研讨，更主动回应社会关切，形成妇女权益保障合力。

　　

　　“在听取人民群众意见建议的过程中，即使有的时候基层群众表达的情况不能作为法条纳入法律中，但其反映的问题是具有现实性，也是群众关注的难点问题，可以在听取意见的同时及时收集线索进而推动公益诉讼检察工作的开展。”长宁区检察院公益检察室主任叶兰君向记者介绍了一个案例。在无障碍环境建设法草案意见征询中，长宁区检察院收到在万航渡路苏州河附近小区居民的反映：苏州河滨水岸线、公园都已向老百姓开放了，群众很受益，但是配套母婴室设施太旧了，带着婴儿出行不方便。长宁区检察院主动履职，对区域内大型公园进行了全面排查，最终与相关行政单位一起对三处核心公园的母婴室建设完成了升级改造，并明确将母婴设施建设作为今后新建、改建公园方案的必要项目之一。

　　

　　检察公益诉讼与群众生活息息相关，类似的案件很多。在虹桥街道基层立法联系点举行的检察公益诉讼法立法首次专题研讨会上，严敏祥的发言说出了基层群众的心声：“生活中，当事人如果受到侵害靠自己的力量很难提起诉讼，问题得不到解决，公众的权益得不到维护。如果通过专门立法能明确检察机关作为公共利益的代表向法院提起公益诉讼，也是弥补了现有司法程序上的不足。”

　　

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