耕地是粮食安全的基石，是生态系统的基础。笔者结合基层检察院办案实例，分析发现土地执法查处领域行政非诉执行案件中存在耕地流失整改执行难的情况，主要表现为以下几种执行“空转”现象。

　　一是怠于应诉和申请强制执行。个别行政机关“只罚不管”，处罚完毕即结案了事，不顾后续监管，存在怠于应诉、怠于申请或逾期申请强制执行的情形，导致行政处罚被撤销或丧失强制执行力，行政处罚变成一纸空文，被破坏的土地因无人问津而难以恢复耕种条件。

　　二是重罚款，轻恢复。实践中，用具有惩罚性的罚款来抵消对生态环境造成的损害依然是一些行政机关常用的执法手段，而在罚款与责令恢复原状等并处的案件中，又普遍存在重心放在收缴罚款而非责令改正或恢复原状等内容上。

　　三是一裁了之，不注重治理效果。个别法院在办理行政非诉执行案件中存在按部就班走法律程序的现象，尤其在执行中倾向于促进双方达成执行和解，再以长期履行为由，裁定终结本次执行或终结执行。在和解约定事项完成过程中，一旦负责执行的部门存在怠于履职的情况，被执行人持观望态度，以“走着瞧”的心态对抗执行，很容易导致“和解”变“终结”，案件最终草草了结。

　　土地违法行为被查处后，处罚决定如果不能全面执行，将直接导致违法状态的持续，耕地修复和生态平衡的治理目的亦无法实现。同时，这也将在一定程度上反映主管部门责任缺失和监管缺位，对政府公信力和执法司法权威都有极大影响。

　　可见，强化土地执法领域非诉执行检察监督，不仅是做实行政检察的必然要求，更是回应人民群众对美好生活环境的新要求、新期待。针对上述问题，笔者认为，检察机关可从以下三方面强化监督，促进解决该领域的执行难题。

　　第一，依法能动履职，加强内外协作。检察机关应积极探索监督新领域、新方式、新机制，不断拓宽案源渠道，提升监督质效。对外，以土地保护为切入口，加强与法院、行政机关的协作配合，通过召开案例会商、联席会议等形式，构建信息共享、案情通报、线索移送等良性工作机制。对内，凝聚检察合力，发挥检察一体化优势，与公益诉讼检察、民事检察、刑事检察部门之间建立线索双向移送、信息共享机制，确保监督时效。

　　第二，实施多元举措，确保监督刚性。行政检察部门要在保持一定办案规模的基础上，更加注重监督质量和效果。在对现有监督方式综合运用的同时，通过检察听证、司法救助、释法说理等手段，提升检察公信力，促进行政争议实质性化解，实现以“我管”促“都管”。同时，还要对已办案件做到逐案“回头看”，避免检察建议仅仅被书面采纳而实质问题未得到整改的情况发生，努力增强监督刚性。特别是对于执行和解的案件，重点关注法院是否审查执行和解协议、以和解履行为由结案等是否有事实依据。需要强调的是，行政机关行政裁量权应在法律框架内行使，执行和解协议除满足“双方自愿”的条件外，更重要的是不能超出行政机关行政裁量权的范围，导致公共利益受损，这一点应在监督中尤为关注。

　　第三，帮助堵漏建制，推动诉源治理。法律监督不能止步于“纠错”，还要走好从个案监督到类案监督再到社会治理的法律监督新路径。检察机关要以行政违法行为监督为突破口，做好源头预防工作，以行政争议实质性化解为牵引，做实源头化解工作，以行政类案监督为着力点，做优源头治理工作。通过分析案件的发案规律、主要特点和深层次原因，及时发现社会治理层面存在的重点、难点问题和制度设计、执行过程中的疏漏。在进行对标分析研判后，针对重点地区、行业和领域提出检察建议，推动诉源治理、系统治理，促进区域内土地保护难题得到有效解决，促使非诉执行制度得到真正落实。

　　（作者单位：湖北省利川市人民检察院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202401/t20240103_639218.shtml
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