探索和加强行政违法行为检察监督，是党中央赋予检察机关的重大政治责任，是深入贯彻习近平法治思想、落实以人民为中心的发展思想、促进法治政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也为新时代检察机关全面深化行政检察职能，补齐法律监督短板，更好履行法律监督职能提出了新要求，提供了新机遇。

　　行政违法行为监督的演进过程

　　从实践发展来看，检察机关开展行政诉讼监督的范围和方式不是一成不变的，而是有着演变推进的过程。

　　一是扩大了监督范围，从行政诉讼内监督延伸到行政诉讼外监督。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）要求全面深化行政检察监督，指出“检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，促进审判机关依法审判，推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益”，这是在行政诉讼内对行政违法行为的监督。同时指出检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”，这是在行政诉讼外对行政违法行为的监督。

　　二是拓宽了监督线索来源渠道。原有的对行政违法行为监督的线索主要基于行政诉讼监督，包括办理行政裁判监督案件、行政审判程序中审判人员违法监督案件、行政执行监督案件、行政非诉执行监督案件。而《意见》将行政违法行为监督的线索来源规定为“在履行法律监督职责中”，这就将行政违法行为监督的线索来源从单纯基于行政诉讼监督拓宽至了履行“四大检察”监督职责中。

　　三是增加了行政违法行为检察处理方式。《意见》规定，在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。这一规定在原有的行政检察刚性监督方式即抗诉和柔性监督方式即检察建议（包括再审检察建议）之外，为行政违法行为监督增加了检察机关可以选择行政争议实质性化解这一新的方式。

　　四是增加了行政违法行为监督路径。《意见》要求健全行政执法和刑事司法衔接机制。完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚与刑事处罚依法对接。同时指出，健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。刑事诉讼法规定，人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。最高人民检察院《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》中涉及行刑衔接中反向衔接案件，规定由行政检察部门牵头。传统行政违法行为监督方式是检察机关直接向法院提出抗诉、制发再审检察建议或者向行政机关制发检察建议，而上述法律、文件则规定了检察机关先向行政机关制发检察意见书，如果行政机关无正当理由未采纳检察意见书中应当予以行政处罚的意见，检察机关可以跟进开展检察监督，向行政机关制发检察建议，纠正其违法行为。这既增加了行政违法行为监督路径，也设置了行政违法行为监督的前置条件。

　　行政违法行为监督的实践范式

　　在检察机关开展行政违法行为监督的上述演进过程中，势必出现行政违法行为监督的范式创新。具体体现为以下方面：一是由个案监督到类案监督；二是由刚性监督到柔性监督；三是由监督到化解争议；四是由行政检察监督到检察监督；五是由后端到前端；六是由办案到治理。

　　行政违法行为监督方式的创新势必对行政违法行为监督的实践范式带来影响。近年来，上海检察机关结合上海市城市特征和市域治理实际，在开展行政违法行为监督实践中形成了基本范式，可供其他地区检察机关参考。

　　一是建立和规范内部线索移送机制。对于“四大检察”“在履行法律监督职责中”发现有行政机关不履行职责或者违法履行职责的，线索归集到行政检察部门办理。

　　二是建立府检联动机制。行政权是首次判断权，检察机关行使监督权时应当尊重行政机关的专业特征和首次判断权。但监督意味着有错必究，府检建立联动机制有利于检察监督和行政执法在同一语言体系、价值判断中达成共识，更加有利于对行政违法行为精准监督，防止误伤。

　　三是对被监督行政行为进行归类分析。形成年度报告、白皮书等，进一步从源头预防行政违法行为发生，这虽不是监督，但为政府行政管理政策的制定提供了参考。

　　四是依托大数据赋能，从事后监督延伸到事前预判。打破数据壁垒，与行政机关建立行政检察监督与行政执法数据衔接机制，依托检察监督数据和行政执法数据建立大数据模型，寻找和预判隐藏的行政违法行为。

　　五是聚焦某个领域或者某项重点工作开展专项监督。集中或者聚集解决某个领域的行政违法行为，违法监督效果和领域治理更明显。比如上海市先后开展营商环境、交通领域、土地领域的专项监督，取得明显效果。

　　六是创新机制，与行政执法实现无缝衔接。上海市探索在依法治区委员会下设立行政检察协调机构，在党委领导下，使行政检察监督主动融入政府机关重大事项决策、重要工作实施、重点领域治理。

　　（作者系上海市人民检察院第七检察部主任）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202401/t20240103_639216.shtml
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